——訪澳門(mén)理工學(xué)院公共行政學(xué)教授兼課程主任婁勝華 （續(xù)二）

　　記者：澳門(mén)特區(qū)政府推行問(wèn)責(zé)文化建設(shè)的基本進(jìn)程與制度內(nèi)容都包括什么？

　　婁勝華：由于殖民政府在性質(zhì)上與責(zé)任政府不存在直接聯(lián)系，澳葡時(shí)期的官員除了法律責(zé)任可能被追究外，其它責(zé)任規(guī)范或者有名無(wú)實(shí)，或者付之闕如。因此，問(wèn)責(zé)制度建設(shè)歷史地落到特區(qū)政府身上。在官員問(wèn)責(zé)的法律制度方面，其大致經(jīng)歷了從無(wú)到有，從醞釀、研究到法律的擬訂與公布，從個(gè)別或具體事務(wù)的規(guī)范到逐漸配套并形成系統(tǒng)化、制度化的進(jìn)程。而在官員問(wèn)責(zé)的實(shí)踐方面，從追究法律責(zé)任發(fā)展到免去職務(wù)或到期不續(xù)任，乃至于公開(kāi)道歉等多種形式。也就是說(shuō)，無(wú)論是問(wèn)責(zé)制度，還是問(wèn)責(zé)實(shí)踐，都邁出了切實(shí)的步伐。

　　從特區(qū)政府建立問(wèn)責(zé)制度的部署看，顯然，盡管首屆政府提出了“以民為本”、“依法施政”的理念，并將政府管理改革列為施政重點(diǎn)，然而，問(wèn)責(zé)制度建設(shè)未能納入其中。施政報(bào)告中偶有提及“問(wèn)責(zé)”，也只是配合或陳述其它行政改革的需要。例如，在公共服務(wù)方面，特區(qū)政府推出了“服務(wù)承諾”計(jì)劃，目的在于改善服務(wù)質(zhì)素與加強(qiáng)問(wèn)責(zé)性，而事實(shí)上，并未有與該計(jì)劃相配套的問(wèn)責(zé)制度，亦從未見(jiàn)有因?yàn)槲茨茏袷亍胺?wù)承諾”計(jì)劃而被問(wèn)責(zé)的公共機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員。

　　2002年，當(dāng)香港第二屆特區(qū)政府推出主要官員問(wèn)責(zé)制度的消息傳到澳門(mén)時(shí)，雖在澳門(mén)社會(huì)引起某種程度的反響，然其時(shí)民眾因特區(qū)政府的施政成效而延續(xù)了與政府的“蜜月期”，對(duì)于作為自己人的特區(qū)政府滿懷憧憬與期待，因此，并未對(duì)政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)提出強(qiáng)烈訴求。至于特區(qū)政府方面，因行政主導(dǎo)制在推行博彩經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)放政策方面獲得成功，未能對(duì)鄰埠的高官問(wèn)責(zé)制予以足夠重視，更無(wú)積極的效仿意圖或行動(dòng)。甚至在2003年、2004年連續(xù)兩年的施政報(bào)告中，通篇連“問(wèn)責(zé)”二字都沒(méi)有提到。

　　相反，在內(nèi)地，香港特區(qū)政府推行的高官問(wèn)責(zé)制受到更多的關(guān)注，并因2003年非典型肺炎（SARS）蔓延事件而被引入內(nèi)地，國(guó)家衛(wèi)生部長(zhǎng)與北京市長(zhǎng)作為事件直接責(zé)任人而被迫辭職，內(nèi)地的行政問(wèn)責(zé)制由此揭開(kāi)序幕。而在澳門(mén)，因非典得到有效控制，沒(méi)有必要像香港或北京那樣需要有政府官員承擔(dān)責(zé)任。從吸取教訓(xùn)的一面看，倒是錯(cuò)失了一次推行問(wèn)責(zé)制的契機(jī)。反而，當(dāng)2004年底第二屆特區(qū)政府任期開(kāi)始時(shí)，重組了作為行政長(zhǎng)官?zèng)Q策輔助機(jī)構(gòu)的行政會(huì)。與香港令所有問(wèn)責(zé)制官員加入行政會(huì)議以示承擔(dān)集體決策責(zé)任的做法相反，除了行政法務(wù)司司長(zhǎng)外，其余四位司長(zhǎng)退出行政會(huì)，而讓更多的社會(huì)人士加入行政會(huì)。此一做法雖有利于增強(qiáng)行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的民意基礎(chǔ)，卻削弱了行政會(huì)中官方成員承擔(dān)集體決策的責(zé)任。

　　然而，隨著特區(qū)政府施政中暴露出來(lái)的各種問(wèn)題，尤其是經(jīng)過(guò)衡工量值審計(jì)報(bào)告的公開(kāi)披露后，引起社會(huì)嘩然。例如，東亞運(yùn)動(dòng)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)嚴(yán)重超支，且多項(xiàng)安排計(jì)劃不周，浪費(fèi)嚴(yán)重，其中僅預(yù)訂客房空置一項(xiàng)，就多支出800萬(wàn)元。類(lèi)似的政府過(guò)錯(cuò)行為無(wú)疑引發(fā)了相當(dāng)程度的社會(huì)不滿，可是，民眾在不滿之余卻發(fā)現(xiàn)，相關(guān)官員并不需要為此承擔(dān)任何責(zé)任，甚至連一聲道歉都沒(méi)有，因?yàn)楦緵](méi)有專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范官員因決策失誤造成公共利益受損的責(zé)任追究之問(wèn)責(zé)法律。自此，社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)要求特區(qū)政府制訂官員問(wèn)責(zé)規(guī)范的呼聲。

　　作為響應(yīng)，特區(qū)政府2005年施政報(bào)告在“深入改革吏治，推進(jìn)服務(wù)入微”一節(jié)首次提出設(shè)立問(wèn)責(zé)制度，“作為獲得市民支持，依法施政的行政主導(dǎo)型政府，必須防止合法的權(quán)力受到扭曲，防止市民的信任受到濫用，保持公信力，促進(jìn)政治的民主化。為此，我們決定加強(qiáng)各級(jí)官員履行職務(wù)的問(wèn)責(zé)性，檢討現(xiàn)有的制度，訂定適當(dāng)措施，促進(jìn)整個(gè)施政團(tuán)隊(duì)更有力地承擔(dān)起以民為本的施政重責(zé)”。自2006年起，特區(qū)政府更加快問(wèn)責(zé)制設(shè)立的步伐，將“加快問(wèn)責(zé)機(jī)制的建設(shè)”列作“施政重點(diǎn)之一”，表示“政府將完成一系列有關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制的法律法規(guī)，包括主要官員的退休和離任后的‘過(guò)冷河’制度等相關(guān)法規(guī)的草擬。使各級(jí)官員在面對(duì)不同性質(zhì)的施政問(wèn)題上，能更恰當(dāng)?shù)匦惺箲?yīng)有的職權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，更好地為市民提供服務(wù)” 。

　　然而，特區(qū)政府問(wèn)責(zé)計(jì)劃尚待落實(shí)之時(shí)，卻于2006年底，歐文龍貪腐案被揭發(fā)，其受賄金額之巨，使其成為澳門(mén)歷史上創(chuàng)記錄的貪腐官員。“歐案”的發(fā)生嚴(yán)重打擊了市民因回歸而建立起來(lái)的對(duì)特區(qū)政府毫不猶豫的信任。隨著“歐案”審理的深入，赤裸裸的權(quán)錢(qián)交易被展示出來(lái)，民眾為之咋舌。此外，令社會(huì)不解的是，除了歐文龍觸犯法律獲刑外，其它與此相關(guān)的官員即使參與了“造假”（歐氏收取發(fā)展商利益后指示參與評(píng)標(biāo)的相關(guān)官員人為提高該投標(biāo)者的標(biāo)書(shū)評(píng)分，令其可以中標(biāo)），只要是秉承歐文龍之意，且未能證明其從中標(biāo)者手中獲得任何好處，就不會(huì)承擔(dān)任何責(zé)任，甚至還會(huì)繼續(xù)升職。

　　面對(duì)強(qiáng)烈的社會(huì)反響，為修補(bǔ)受損的官民關(guān)系，恢復(fù)民眾對(duì)政府的信任，自2007年起，特區(qū)政府具體落實(shí)籌劃中的問(wèn)責(zé)制，將“設(shè)立問(wèn)責(zé)制度”，視為“特區(qū)政府施政團(tuán)隊(duì)勇于承擔(dān)的重要體現(xiàn)”，“透過(guò)相關(guān)法律的完善和適當(dāng)措施的訂定，建立一個(gè)具備科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、包含多層次處理方式的公務(wù)員問(wèn)責(zé)制度”，目的是“強(qiáng)化施政團(tuán)隊(duì)的責(zé)任感”，同時(shí)“使各級(jí)官員得以在權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上，輕裝上陣”。顯然，以明確的法律清晰官員權(quán)責(zé)，不僅是社會(huì)的要求，同樣是官員管理的內(nèi)在要求，有利于提振因“歐案”而受壓的官員士氣。

　　與此同時(shí)，加快制定落實(shí)問(wèn)責(zé)制的法律法規(guī)，被納入《2007至2009年度公共行政改革路線圖》。按照“路線圖”訂定的目標(biāo)，進(jìn)行“相關(guān)法律的修訂和推行”，以期“對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及主管人員，從制度、紀(jì)律的層面，全面強(qiáng)化具強(qiáng)制性、追究性，而非僅具自覺(jué)性的問(wèn)責(zé)規(guī)范和要求，并以延伸性的制度，確保離職官員在一定時(shí)間內(nèi)，為公共利益遵守法律規(guī)定的義務(wù)，全力打造一個(gè)向公眾作出更大承擔(dān)的責(zé)任政府”。由此，進(jìn)一步明確了問(wèn)責(zé)對(duì)象是“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及主管人員”，通過(guò)“重新規(guī)范中高層人員的權(quán)責(zé)和義務(wù)，加強(qiáng)他們的問(wèn)責(zé)要求”。

　　在“公共行政改革路線圖”實(shí)施的三年內(nèi)，與問(wèn)責(zé)制相關(guān)的一系列法律展開(kāi)了草擬或修訂，盡管至2009年底第二屆特區(qū)政府任期屆滿前，《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》等單項(xiàng)性法律陸續(xù)出臺(tái)，但是，從法律的配套性與完備性看，首兩屆特區(qū)政府并未完成官員問(wèn)責(zé)制的建設(shè)。對(duì)此，第三屆特區(qū)政府的首份施政報(bào)告在全面褒揚(yáng)前十年施政成果時(shí)沒(méi)有提到“問(wèn)責(zé)制”，而在規(guī)劃該屆政府的“施政安排”時(shí)，再次就建立“官員問(wèn)責(zé)制”進(jìn)行了具體的闡述，“特區(qū)政府將按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開(kāi)、客觀公正的原則，建立官員問(wèn)責(zé)的體制。在執(zhí)行現(xiàn)有法律框架及守則規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)問(wèn)責(zé)制的規(guī)范性文件，理順并進(jìn)一步明確各部門(mén)的職責(zé)分工，明確各級(jí)官員的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，形成完整的政府責(zé)任鏈”。

　　2010年末，繼第二屆特區(qū)政府于2009年制定公布多項(xiàng)與“官員問(wèn)責(zé)制”相關(guān)的法律法規(guī)之后，第三屆特區(qū)政府再次集中推出了一批完善、配套性或補(bǔ)充性法律規(guī)范。至此，官員問(wèn)責(zé)制度初步成型。可見(jiàn)，從部署設(shè)立問(wèn)責(zé)制到制訂頒布與問(wèn)責(zé)制相關(guān)的法律規(guī)范并非一蹴而就，而是在與社會(huì)互動(dòng)之中逐步推進(jìn)的，相關(guān)問(wèn)責(zé)法律同樣不是一次性完成的，而是分層次與分專(zhuān)題相結(jié)合從單項(xiàng)性法律制訂開(kāi)始逐步出臺(tái)的。

　　至2010年底，已經(jīng)制定頒布的與官員問(wèn)責(zé)制度相關(guān)的法律法規(guī)：

　　2009年8月3日及10日，先后公布了第15/2009號(hào)法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》（俗稱“過(guò)冷河”制度）與第26/2009號(hào)行政法規(guī)《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補(bǔ)充規(guī)定》。第15/2009號(hào)法律訂定了領(lǐng)導(dǎo)及主管官員管理的基本原則及規(guī)定，包括委任及職務(wù)的執(zhí)行、職務(wù)的中止或終止、責(zé)任與權(quán)利等。其中，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)官員的“過(guò)冷河”制度屬首次規(guī)范。按照該法律規(guī)定，所有領(lǐng)導(dǎo)官員一旦離職，先要有為期六個(gè)月的“過(guò)冷河”期，之后才能到私營(yíng)公司任職。如果領(lǐng)導(dǎo)級(jí)官員離職后六個(gè)月內(nèi)要求到私人機(jī)構(gòu)任職，須經(jīng)行政長(zhǎng)官批準(zhǔn)。第26/2009號(hào)行政法規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)及主管官員的聘任及任用、特定義務(wù)與職權(quán)等作出規(guī)范。

　　2009年9月28日，公布了第368/2009號(hào)行政長(zhǎng)官批示。為配合執(zhí)行第15/2009號(hào)法律關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)級(jí)官員于職務(wù)終止后從事私人業(yè)務(wù)的規(guī)定，行政長(zhǎng)官透過(guò)該批示設(shè)立“公共行政道德操守委員會(huì)”，協(xié)助制定相關(guān)原則及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)離任或離職局級(jí)官員“過(guò)冷河”期間從事私人業(yè)務(wù)的申請(qǐng)，向行政長(zhǎng)官提供意見(jiàn)，并就公共行政工作人員的行為，發(fā)出提議、意見(jiàn)及指引，以貫徹、鞏固有關(guān)透明度及廉潔的文化。

　　2009年12月17日，公布了第22/2009號(hào)法律《對(duì)行政長(zhǎng)官和政府主要官員離任的限制規(guī)定》。該法律規(guī)定了對(duì)離任行政長(zhǎng)官及政府主要官員的限制制度。

　　2010年3月3日，政府公報(bào)刊登第52/2010號(hào)行政長(zhǎng)官批示，委任沈振耀擔(dān)任公共行政道德操守委員會(huì)主席，林香生、朱偉干為委員，任期兩年。

　　2010年12月9日及20日，先后公布第24/2010號(hào)行政法規(guī)《澳門(mén)特別行政區(qū)主要官員通則》與第112/2010 號(hào)行政命令《澳門(mén)特別行政區(qū)主要官員守則》。《通則》規(guī)定了主要官員的職權(quán)與義務(wù)，首次明確了主要官員在政治上對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。《守則》規(guī)定了主要官員須符合科學(xué)施政、有效管理、廉潔奉公等要求，以及因違反而應(yīng)負(fù)的政治、民事、財(cái)政及刑事責(zé)任。對(duì)于法案中未有配套的程序性規(guī)定，行政法務(wù)司司長(zhǎng)解釋?zhuān)磥?lái)會(huì)設(shè)立針對(duì)主要官員的道德操守委員會(huì)，研究相關(guān)指引。

　　2010年12月27日，政府公報(bào)刊登第384/2010號(hào)行政長(zhǎng)官批示《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及違反義務(wù)時(shí)的責(zé)任》。該批示對(duì)領(lǐng)導(dǎo)及主管人員所應(yīng)遵守的公務(wù)人員之一般義務(wù)與因應(yīng)職務(wù)特性之特別義務(wù)概括為“忠誠(chéng)有禮”和“無(wú)私正直”兩個(gè)部分，并規(guī)范了領(lǐng)導(dǎo)及主管人員因違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的紀(jì)律、特定、終止委任，民事及財(cái)政責(zé)任，以及刑事責(zé)任。

　　2010年底，廉政公署公布修改《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度》（俗稱“陽(yáng)光法”）建議文本進(jìn)行公開(kāi)咨詢。涉及的主要修改：一是申報(bào)方式上，規(guī)定副局長(zhǎng)級(jí)或以上官員（尚包括行政會(huì)委員、立法會(huì)議員等公職）的財(cái)產(chǎn)與利益應(yīng)該公開(kāi)，而不再是僅申報(bào)不公開(kāi)；二是擴(kuò)大申報(bào)內(nèi)容，監(jiān)察內(nèi)容包括非財(cái)產(chǎn)利益，即在社團(tuán)中的角色及職務(wù)，冀提前掌握可能出現(xiàn)的利益沖突。

　　上述新制定的與官員問(wèn)責(zé)制相關(guān)之法律法規(guī)，與已實(shí)施中的《澳門(mén)公共行政工作人員通則》、《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則》、《行政程序法典》、《刑法典》及《財(cái)產(chǎn)申報(bào)》等一系列法律制度規(guī)范，共同構(gòu)成了澳門(mén)特區(qū)政府官員問(wèn)責(zé)制度的基本法律依據(jù)，從而為官員問(wèn)責(zé)制度奠定了較為系統(tǒng)的制度化法律基礎(chǔ)。至此，社會(huì)呼喚多年的官員問(wèn)責(zé)制度，經(jīng)過(guò)兩屆政府的努力，以2009年、2010兩年內(nèi)集中頒布的相關(guān)法律文件為基礎(chǔ)，初步得以確立。故此，當(dāng)2011年施政報(bào)告提到“官員問(wèn)責(zé)制”時(shí)，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何進(jìn)一步“深化及鞏固官員問(wèn)責(zé)制”，藉以“體現(xiàn)問(wèn)責(zé)的精神”。

　　與其它地區(qū)的官員問(wèn)責(zé)制相一致，澳門(mén)特區(qū)的官員問(wèn)責(zé)法律制度雖然尚未完備，但就其內(nèi)容來(lái)說(shuō)，同樣按照“何人、因何事、向誰(shuí)、以何種方式、承擔(dān)什么樣的責(zé)任”之邏輯程序展開(kāi)的，具體地說(shuō)，涵括了問(wèn)責(zé)主客體、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)后果等方面。

　　1．問(wèn)責(zé)客體（責(zé)任主體）：所有不同職級(jí)的官員。

　　嚴(yán)格地說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制度的責(zé)任主體應(yīng)包括作出行政行為的行政機(jī)關(guān)與行政人員。然而，就官員問(wèn)責(zé)制來(lái)說(shuō)，其規(guī)范的主體并不涵蓋全部行政主體，而僅僅是官員。在澳門(mén)特區(qū)，官員概念并非公務(wù)員之統(tǒng)稱，而是具特別內(nèi)涵的指稱，指的是經(jīng)委任（任命）而非選舉產(chǎn)生的有任期限制而非常任的擔(dān)任決策、管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)控工作的不同層級(jí)政府官員。具體可分為兩個(gè)層級(jí)：主要官員與領(lǐng)導(dǎo)及主管人員。

　　列入問(wèn)責(zé)規(guī)范的主要官員是指：各司司長(zhǎng)；廉政專(zhuān)員及審計(jì)長(zhǎng)；警察總局局長(zhǎng)及海關(guān)關(guān)長(zhǎng)。受問(wèn)責(zé)制度規(guī)范的主要官員與《澳門(mén)基本法》第50條所規(guī)定的由行政長(zhǎng)官提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計(jì)9人。

　　“領(lǐng)導(dǎo)及主管”官員指的是“在公共部門(mén)及實(shí)體擔(dān)任管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)控工作的人員”，其中“領(lǐng)導(dǎo)官職”包括局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)；“主管官職”包括廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)。

　　2．問(wèn)責(zé)主體：行政長(zhǎng)官。

　　問(wèn)責(zé)主體指的是責(zé)任主體向誰(shuí)負(fù)責(zé)，或者說(shuō)由誰(shuí)來(lái)對(duì)責(zé)任主體（問(wèn)責(zé)對(duì)象）問(wèn)責(zé)。從權(quán)責(zé)理論看，官員被授予權(quán)力是履行職責(zé)的需要。按照權(quán)力來(lái)源，誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)問(wèn)責(zé)，或者說(shuō)，被授權(quán)者只向權(quán)力授予者負(fù)責(zé)。依人民主權(quán)論，現(xiàn)代民主政府的一切權(quán)力來(lái)自于人民，政府必須向權(quán)力授予者的人民負(fù)責(zé)。在代議政體下，政府通過(guò)向作為代議機(jī)構(gòu)的立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，從而間接地對(duì)人民負(fù)責(zé)。

　　然而，澳門(mén)特區(qū)的政制特征是行政主導(dǎo)，行政長(zhǎng)官以及政府官員并非由立法會(huì)選舉或任命的，因此，無(wú)法直接套用代議制政體的問(wèn)責(zé)制度。澳門(mén)實(shí)行行政授權(quán)制度，特區(qū)政府各層級(jí)官員的權(quán)力蓋源自于行政長(zhǎng)官。主要官員是由行政長(zhǎng)官提請(qǐng)中央政府任命的，因此，行政長(zhǎng)官對(duì)主要官員負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)的官員是由行政長(zhǎng)官直接任命的，行政長(zhǎng)官對(duì)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)官員負(fù)有直接管理的責(zé)任。即使是主管級(jí)官員，其權(quán)力是通過(guò)轉(zhuǎn)授權(quán)而獲得的，即領(lǐng)導(dǎo)級(jí)官員將行政長(zhǎng)官授予的權(quán)力通過(guò)轉(zhuǎn)授權(quán)方式授予主管級(jí)官員，況且法律規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)及主管人員的“委任權(quán)限屬行政長(zhǎng)官”。實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，行政長(zhǎng)官可以將委任權(quán)轉(zhuǎn)授予相關(guān)的司級(jí)官員。可以說(shuō)，正是這種層層授權(quán)的制度，使得行政長(zhǎng)官對(duì)政府各層級(jí)官員都負(fù)有問(wèn)責(zé)義務(wù)。

　　需要說(shuō)明的是，雖然法律規(guī)定特區(qū)政府各職級(jí)官員向行政長(zhǎng)官問(wèn)責(zé)，卻并不意味著排除了行政長(zhǎng)官之外的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或公民等社會(huì)主體對(duì)政府官員的監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，問(wèn)責(zé)權(quán)的專(zhuān)屬性不等于監(jiān)督權(quán)的排它性。對(duì)于問(wèn)責(zé)官員，除了行政長(zhǎng)官具有管理與監(jiān)督權(quán)外，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及媒體、社團(tuán)、公民個(gè)人都行使監(jiān)督權(quán)。此外，問(wèn)責(zé)官員向行政長(zhǎng)官問(wèn)責(zé)也并不意味著官員問(wèn)責(zé)程序的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是行政長(zhǎng)官。

　　3．問(wèn)責(zé)范圍：寬泛且概括，以特別義務(wù)為主。

　　問(wèn)責(zé)范圍，即指被問(wèn)責(zé)主體需要對(duì)哪些事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任。從法律條文看，確定問(wèn)責(zé)范圍的方式可以是概括性的，也可以是具體性的，即以列舉方式就具體問(wèn)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行羅列。

　　在澳門(mén)，問(wèn)責(zé)官員的責(zé)任范疇是概括且寬泛的。由于官員屬于公職人員范疇，因此，所有官員都必須遵守公務(wù)人員的一般義務(wù)或品德規(guī)范，如“無(wú)私、熱心、服從、忠誠(chéng)、保密、有禮、勤謹(jǐn)、守時(shí)、專(zhuān)職、合法等”。在此基礎(chǔ)上，問(wèn)責(zé)官員尚須遵守因職務(wù)特性而產(chǎn)生的特別義務(wù)。對(duì)特別義務(wù)承擔(dān)責(zé)任，是問(wèn)責(zé)法律對(duì)問(wèn)責(zé)官員規(guī)范的主要責(zé)任范圍，當(dāng)然，并不能因此而免除問(wèn)責(zé)官員對(duì)公務(wù)人員一般義務(wù)的承擔(dān)。

　　由于不同層級(jí)官員在職責(zé)上存在差別，問(wèn)責(zé)法律對(duì)問(wèn)責(zé)范圍因不同責(zé)任主體而進(jìn)行了分層規(guī)范。

　　主要官員的責(zé)任范疇分為：（1）決策方面。對(duì)于主要官員來(lái)說(shuō)，能否做到科學(xué)施政，主要表現(xiàn)在科學(xué)而合理的決策上。主要官員在決策時(shí)，必須與民互動(dòng)，民眾意見(jiàn)的收集與政策信息的發(fā)放，必須體現(xiàn)公開(kāi)透明原則，決策必須進(jìn)行社會(huì)咨詢。主要官員必須“就政策制定過(guò)程及下屬部門(mén)或?qū)嶓w施行上級(jí)訂定的政策的失誤向行政長(zhǎng)官承擔(dān)責(zé)任”。（2）管理方面。對(duì)于主要官員來(lái)說(shuō)，管理乃其日常工作，必須做到合法、有效，而管理工作的重要內(nèi)容是公平公開(kāi)選育人才，以及督促下屬部門(mén)協(xié)同、高效、守法地執(zhí)行政策與服務(wù)社會(huì)。（3）廉潔方面。要求主要官員必須“遵守高度的道德行為標(biāo)準(zhǔn)”，自覺(jué)維護(hù)政府聲譽(yù)，保守機(jī)密，防止利益沖突，聲請(qǐng)利益回避，申報(bào)財(cái)產(chǎn)，善用公帑。

　　領(lǐng)導(dǎo)及主管官員的責(zé)任范疇：（1）職務(wù)行為的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)及主管官員應(yīng)遵守的義務(wù)較為廣泛，其被歸納為“忠誠(chéng)有禮”和“無(wú)私正直”兩個(gè)方面。所謂“忠誠(chéng)有禮”，“是領(lǐng)導(dǎo)及主管人員以其專(zhuān)業(yè)能力協(xié)助上級(jí)制定及執(zhí)行政策，管理其負(fù)責(zé)的單位，以及其工作贏得社會(huì)廣大市民認(rèn)同和支持的重要行為準(zhǔn)則”；而“無(wú)私正直”則“是支撐各領(lǐng)導(dǎo)及主管人員實(shí)行‘忠誠(chéng)有禮’義務(wù)的個(gè)人道德基礎(chǔ)”。“忠誠(chéng)有禮”與“無(wú)私正直”是“領(lǐng)導(dǎo)及主管人員職務(wù)行為的指針”。（2）忠誠(chéng)有禮：職務(wù)規(guī)范。“忠誠(chéng)”及與之相關(guān)的“服從”義務(wù)，是指忠于法律及社會(huì)規(guī)范，“尊重及遵守其正當(dāng)上級(jí)以法定方式及以工作為目的而發(fā)出之命令”，執(zhí)行職務(wù)；“有禮”及與其相關(guān)的“熱心”義務(wù)是指，“以有效之方式及盡心之態(tài)度執(zhí)行其職務(wù)”。具體要求包括“協(xié)助上級(jí)制定政策及確保其執(zhí)行”、“有效管理負(fù)責(zé)的組織”及“維護(hù)政府的形象”三個(gè)方面。（3）無(wú)私正直：道德規(guī)范。要求領(lǐng)導(dǎo)及主管人員操守正直，“不得利用擔(dān)任職務(wù)的便利為自己或?yàn)榕c自己有關(guān)的個(gè)人謀取私利”。并規(guī)定了具體的要求（義務(wù)），包括保密、回避、離職后的就業(yè)限制、申報(bào)財(cái)產(chǎn)等。

　　由上可見(jiàn)，澳門(mén)特區(qū)官員問(wèn)責(zé)的范圍是較為廣泛的，不但包括一般義務(wù)與特別義務(wù)，而且包括官員的職務(wù)行為規(guī)范（如，決策或協(xié)助決策、管理）與個(gè)人道德規(guī)范。

　　4．問(wèn)責(zé)程序：機(jī)構(gòu)非單一，程序較繁復(fù)。

　　與其它法律一樣，問(wèn)責(zé)法律規(guī)范應(yīng)包括實(shí)體與程序兩個(gè)方面。如果缺乏程序性法律條文，問(wèn)責(zé)法律必然淪為無(wú)法執(zhí)行的“擺設(shè)”。完整的問(wèn)責(zé)程序法律（條文）應(yīng)就問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)（受理）、調(diào)查與審理、當(dāng)事人申辯、處理決定及其執(zhí)行、救濟(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

　　當(dāng)然，程序的執(zhí)行必須為之設(shè)置執(zhí)行主體（機(jī)關(guān)）。由于澳門(mén)現(xiàn)行官員問(wèn)責(zé)法律對(duì)官員問(wèn)責(zé)范圍規(guī)定得較為寬泛，責(zé)任類(lèi)型眾多，因此，很難設(shè)置單一的專(zhuān)責(zé)官員問(wèn)責(zé)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，而是由不同機(jī)構(gòu)按照責(zé)任類(lèi)型進(jìn)行管理的。其中，除了責(zé)任主體（問(wèn)責(zé)對(duì)象）所屬部門(mén)作為有權(quán)限實(shí)體外，專(zhuān)責(zé)性機(jī)構(gòu)主要有廉政公署與公共行政道德操守委員會(huì)。廉政公署是負(fù)責(zé)懲治貪污賄賂行為與受理行政申訴的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。而公共行政道德操守委員會(huì)直接隸屬于行政長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)及主管人員終止職務(wù)后從事私人業(yè)務(wù)的申請(qǐng)進(jìn)行分析與建議，同時(shí)，還負(fù)責(zé)“就公共行政工作人員的行為，發(fā)出提議、意見(jiàn)及指引”。

　　在紀(jì)律責(zé)任方面，官員同樣適用《澳門(mén)公共行政工作人員通則》的規(guī)定。對(duì)于違反紀(jì)律（應(yīng)遵守義務(wù)）的過(guò)錯(cuò)行為，可以提起紀(jì)律程序。紀(jì)律程序分一般紀(jì)律程序與特別紀(jì)律程序。

　　一般紀(jì)律程序如下：（1）程序啟動(dòng)。由有權(quán)限實(shí)體受理及決定是否提起程序，如提起程序，須委任一名預(yù)審員，預(yù)審員可以從有權(quán)限實(shí)體內(nèi)挑選，但必須與當(dāng)事人非同一組織單位，也可以從外部挑選。“如認(rèn)為有需要，預(yù)審員得選擇其信任之人擔(dān)任秘書(shū)，以及要求合資格之人提供協(xié)助。”（2）預(yù)審階段。預(yù)審階段“包括一系列簡(jiǎn)易調(diào)查及措施，目的系查明是否存在違紀(jì)行為、確定行為人及其責(zé)任，并搜集一切有助作出具依據(jù)之裁定之證據(jù)”。預(yù)審程序又可分為兩個(gè)步驟。第一步，初步調(diào)查。預(yù)審期限一般不超過(guò)45日。經(jīng)過(guò)調(diào)查，預(yù)審員認(rèn)為不構(gòu)成違紀(jì)，則編制報(bào)告，送交命令提起紀(jì)律程序之實(shí)體，并建議將之歸檔。否則，提起控訴。第二步，控訴與答辯。預(yù)審員就嫌疑人違紀(jì)行為以及所適用的處分編制控訴書(shū)，送交嫌疑人，并規(guī)定提交書(shū)面答辯的期限，收到嫌疑人的答辯意見(jiàn)后，再次進(jìn)行調(diào)查與核實(shí)。（3）報(bào)告與裁定。預(yù)審階段完成后，預(yù)審員“須在十日內(nèi)編制一全面而簡(jiǎn)明之報(bào)告，載明與違紀(jì)行為有關(guān)之事實(shí)、該等事實(shí)之定性及嚴(yán)重性、倘有須退回之款項(xiàng)、該等款項(xiàng)之歸屬，以及認(rèn)為合理之處分或因指控不成立而建議將卷宗歸檔”。報(bào)告須在24小時(shí)內(nèi)連同卷宗送交命令提起紀(jì)律程序之實(shí)體。有權(quán)限實(shí)體收到報(bào)告后，要求或命令嫌疑人之上級(jí)或所屬部門(mén)之適當(dāng)機(jī)構(gòu)在15日內(nèi)向嫌疑人發(fā)出裁定意見(jiàn)書(shū)。（4）上訴。當(dāng)事人可就紀(jì)律程序中作出之最后裁定提出行政上訴及司法上訴。行政上訴直接向行政長(zhǎng)官提出，行政長(zhǎng)官在收到申請(qǐng)后30日內(nèi)決定應(yīng)否啟動(dòng)復(fù)查程序。復(fù)查應(yīng)委任不同于原程序的預(yù)審員，復(fù)查不會(huì)加重處罰，但復(fù)查時(shí)不中止處分之履行。經(jīng)復(fù)查，可以維持、修改或撤銷(xiāo)最后裁定的處分。就行政長(zhǎng)官作出或司長(zhǎng)行使獲授予之權(quán)限而作出的處罰裁定或者不準(zhǔn)復(fù)查之決定，當(dāng)事人可以提起司法上訴。此外，當(dāng)事人在紀(jì)律程序的任何階段均可委托律師。

　　至于特別紀(jì)律程序是就某些特定事項(xiàng)以一般紀(jì)律程序?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行程序簡(jiǎn)化或增加某一特定程序而設(shè)置的。

　　由此可知，澳門(mén)公務(wù)員紀(jì)律程序較為重視保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，使受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、處分權(quán)及處分執(zhí)行權(quán)相對(duì)分離，并設(shè)定了辯護(hù)、上訴、復(fù)查等機(jī)制，具有司法程序色彩，相對(duì)較為復(fù)雜。

　　除紀(jì)律責(zé)任外，官員還須對(duì)執(zhí)行職務(wù)時(shí)所作出的不法行為負(fù)民事和刑事責(zé)任，具體適用相關(guān)司法程序。“如在紀(jì)律程序中查出存在根據(jù)刑法亦可科處刑罰之事實(shí)，須通知有管轄權(quán)之法院，以便提起有關(guān)程序。”

　　至于政治責(zé)任之究責(zé)程序則有待完善。

　　5．責(zé)任類(lèi)型與問(wèn)責(zé)后果。

　　問(wèn)責(zé)后果是指責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的否定性后果，它是與責(zé)任類(lèi)型的認(rèn)定密切關(guān)聯(lián)的。責(zé)任類(lèi)型因官員職務(wù)特性而有所區(qū)別。相應(yīng)地，所承擔(dān)的責(zé)任后果也有所不同。

　　領(lǐng)導(dǎo)及主管人員違反義務(wù)時(shí)的責(zé)任：第一，紀(jì)律、特定及終止委任責(zé)任。違反一般義務(wù)或特別義務(wù)時(shí)的紀(jì)律責(zé)任，按嚴(yán)重程度可被科處：（1）書(shū)面申誡；（2）罰款；（3）停職；（4）強(qiáng)迫退休；（5）撤職。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人員在其部門(mén)的職責(zé)范圍內(nèi)未能忠誠(chéng)地協(xié)助政府制定所屬領(lǐng)域的政策，以及未能組織及領(lǐng)導(dǎo)其部門(mén)，以致影響已采取的政策或其執(zhí)行，可根據(jù)嚴(yán)重程度被譴責(zé)，以至被免職且不獲補(bǔ)償。領(lǐng)導(dǎo)及主管之定期委任可在有效期內(nèi)被終止：“基于無(wú)法證明具能力確保上級(jí)訂定的指示得以執(zhí)行或未能落實(shí)既定目標(biāo)”；“因不遵守專(zhuān)職性義務(wù)”；“因不遵守甄選及聘任人員的規(guī)則”；“不遵守確保公共行政公正無(wú)私的規(guī)則”；“因?qū)嵤┻`紀(jì)行為而被科處罰款或更重的處分”。“主管官職據(jù)位人在有關(guān)工作表現(xiàn)評(píng)核中所獲的評(píng)語(yǔ)為‘不大滿意’或‘不滿意’，其定期委任亦自動(dòng)終止”。第二，民事與財(cái)政責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)及主管人員須按適用法例的規(guī)定，對(duì)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)所作出的不法行為負(fù)民事及財(cái)政責(zé)任。在財(cái)政責(zé)任上，若人員違反預(yù)算編制及執(zhí)行的規(guī)定，以及違反有關(guān)公共開(kāi)支的許可或支付的規(guī)定者；又如發(fā)生虧空、挪用公款或其它有價(jià)物，又或不當(dāng)支付等情況，須科罰款及負(fù)紀(jì)律責(zé)任。第三，刑事責(zé)任。若在擔(dān)任職務(wù)時(shí)作出受賄、公務(wù)上之侵占、公務(wù)上之侵占使用、在法律行為中分享經(jīng)濟(jì)利益、違法收取、濫用職權(quán)、違反保密、公務(wù)員袒護(hù)他人、瀆職以及公務(wù)員所實(shí)施之偽造等不法行為，為他人謀取不正當(dāng)利益，或是損害公共利益時(shí)，均須負(fù)上刑責(zé)。

　　問(wèn)責(zé)后果，即處分，因程度不同而規(guī)定了不同的行使權(quán)限。“書(shū)面申誡”可由當(dāng)事人的上級(jí)作出；“罰款”處分權(quán)屬于司長(zhǎng)或等同官職之據(jù)位人；“停職、強(qiáng)迫退休及撤職”的處分權(quán)限屬于行政長(zhǎng)官。

　　主要官員“在執(zhí)行職務(wù)時(shí)應(yīng)符合科學(xué)施政、有效管理及廉潔奉公等要求，否則，須負(fù)上相對(duì)的政治、民事、財(cái)政及刑事等責(zé)任”。其中，主要官員應(yīng)承擔(dān)的“民事、財(cái)政及刑事責(zé)任”是“按適用的法例規(guī)定”，也就是說(shuō)，主要官員違犯了《公共行政工作人員通則》規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，同樣會(huì)適用該法例規(guī)定的包括“書(shū)面申誡”、“停職”等責(zé)任后果。至于如何承擔(dān)政治責(zé)任后果則有待成立“公共行政道德操守委員會(huì)”制訂細(xì)則性指引。（未完待續(xù)）